Ei arbeidsgruppe samansett av FAD, KRD, KS, Difi, Bergen kommune/K10-samarbeidet og Hamar kommune/Fagrådet for KS IKT-forum har hatt i oppdrag å synleggjera nye styrings- og organiserings-mulegheiter innan IKT-området for kommunane og mellom kommunar og stat. Som ein del av arbeidet har arbeidsgruppa gitt Devoteam daVinci i oppdrag å utarbeida ein rapport. Kommentarane i denne bloggposten er baserte på rapporten frå daVinci.

Først det positive: Rapporten gir ein god gjennomgang av IT i kommunal sektor og er eit godt utgangspunkt for diskusjon. Den viser etter mitt syn også at vi manglar kunnskap på vesentlege område når det gjeld IKT-utvikling i kommunesektoren. rapporten er også godt strukturert, særleg kap. 3 er tydeleg på metode og gjennomføring, men teorigrunnlaget er tynt/feilaktig (sjå kommentar).

IKT ikkje politikk?
Det største ankepunktet mot rapporten er at den implisitt gir uttrykk for at teknologi er frikopla frå politikk. Ein hoppar glatt over det faktum at lokalt sjølvstyre vart innført med Formannskapslovene i 1837 og gjorde kommunane til sjølvstyrte demokratiske einingar! Teknologi er også politikk, og det er viktig at teknologisk utvilking blir politisk styrt!

Når eg les mandatet, må kritikken mot rapporten delast både på oppdragsgivar og oppdragstakar (daVinci har på ein måte gjort som dei er bedne om, men kunne sjølvsagt valt å problematisera meir likevel).

Eksplisitt og implisitt teorigrunnlag
Det blir nemnt at teorigrunnlaget byggjer på ”Grounded Theory”, men dette blir etter mitt syn berre akademiske påfuglfjør. ”Grounded Theory” blir dessverre ofte gripe til viss ein ikkje har klare idear om det teoretiske fundamentet, og det er ingen ting i denne rapporten som tyder på at GT faktisk er brukt slik denne teorien er tenkt.

Derimot ser eg mange trekk i rapporten som tyder på at det er New Public Management som gjennom¬syrer språkbruk, analysar og løysingsforslag. Både mandat, analysar og forslag ser ut til å byggja på tradisjonell NPM-teori med sterk vekt på tenester, innbyggjarar som kundar, og kostnadseffektivitet gjennom marknadsmetodar.

Det er ikkje noko gale i det, men det som blir feil er om ein ikkje er tydeleg på kva som er utgangspunktet for rapporten. Den siglar etter mitt syn difor under falsk flagg.

Eit eksempel på NPM-basert utgangspunkt er formuleringa "med henblikk på at det offentlige skal tilby effektive tjenester til innbyggere og næringsliv", henta frå mandatet. Her er det implisitt kostnadseffektivitet ein snakkar om, men utan å vera tydeleg. Det kan tenkjast andre typar effektivitet også (effektivitet er berre graden av måloppnåing, og vil vera heilt avhengig av måla som er sette opp).

Digitalt førsteval
Digitalt førsteval blir nemnt, og det er vel den underliggjande premissen, men det blir ikkje gjort klart kva det inneber. Digitalt førsteval er den raudgrøne regjeringa sitt slagord for e-forvaltning (der den første Stoltenberg-regjeringa hadde ”døgnopen forvaltning”). Når eg høyrer "digitalt førsteval" så høyrer eg underforstått ei prioritering, men eg ser ikkje noko som blir prioritert ned her.  Er det tradisjonelle kanalar som skal nedprioriterast, og kva følgjer får i så fall det? Ei slik prioritering vil truleg komma i konflikt med målet om reduserte digitale skilje, men det er ikkje problematisert.

Manglande IKT-satsing frå KS
Eg les rapporten som eit uttrykk for manglande IT-prioritering hjå KS. Rapporten kan lesast som ein beisk kritikk mot KS frå dei største kommunane. Dette er velkjende spenningar i kommunesektoren. KS har aldri vilja prioritera IKT i same grad som dei største kommunane har ønska. Organiseringa av dei største kommunane på IT-området må difor sjåast på som ei utfordring til KS, og eit forsøk på å gjera noko med den utilfredsstillande situasjonen.

Manglande kunnskapsgrunnlag
Det er eit stort behov for utviding av kunnskapsgrunnlaget når det gjeld kommunesamarbeid. Vi veit altfor lite om omfang, erfaringar og resultat. Rapporten blir difor skadelidande fordi ein ikkje veit noko særleg om utgangspunktet. Kor omfattande er dagens kommunesamarbeid på IKT-sida? Kva har det gitt av fordelar og ulemper? Kva samarbeidsmodellar eksisterer og korleis fungerer dei? Kva er potensialet i ei vidareutvikling av samarbeidsmodellane?

Sentral saumlaus integrasjon, eller digitalt lappeteppe?
Rapporten gir uttrykk for ei sterk tru på store, sentraliserte løysingar. Her er det på sin plass å nemna boka "IKT og samhandling i helsesektoren - Digitale lappetepper eller sømløs integrasjon?" med Margunn Aanestad og Irene Olaussen som redaktørar. Dei tek nettopp utgangspunkt i trua på dei store, sentrale og altomfattande IKT-løysingane (i helsesektoren) og stiller spørsmål om det er eit realistisk og ønskjeleg mål. Dei held opp "digitale lappeteppe" med veldefinerte utvekslingsgrensesnitt som eit meir realistisk og ønskjeleg mål. Det enorme National Health Service-programmet i England kan også tena som eksempel på kor galt det kan gå med ei ekstrem sentralistisk løysing. Det er god grunn til å læra av tidlegare feilgrep.

Skilnaden på små og store kommunar
Store skilnader mellom små og store kommunar i graden av avanserte elektroniske løysingar (eg vegrar meg mot å bruka 'elektroniske tenester' som eg skal forklara i eit seinare innlegg) for innbyggjarane. Men konsulenten spør seg ikkje om behovet for slike løysingar er dei same i Solund kommune (8-900 innb.) som i Bergen? Det er klart Solund har heilt andre utfordringar og behov enn ein stor kommune, det burde komme klarare fram. Rapporten tek for gitt at alle kommunar har dei same behova.

Her er vi ved eit viktig punkt: Føresetnaden ser ut til å vera at alle kommunar skal tilby dei same elektroniske løysingane. Kanskje ligg det ei underkommunisert forventning her, men dette bør utfordrast. Kan vi godta meir differensierte kommunar, også på elektroniske løysingar? Dette er sjølvsagt eit vanskeleg dilemma som først og fremst må løysast politisk.

Til påstanden om at skilnaden i tenestekvalitet mellom store og små kommunar aukar, bør ein også trekkja fram undersøkingar som viser at innbyggjarar i små kommunar er meir nøgde enn innbyggjarar i store kommunar. Kanskje er det også eit viktig mål?

Standardisering gjennom leverandørar
Som lesar kan ein få inntrykk av at alle kommunar utviklar nye system uavhengig av alle andre. Det er sjølvsagt ikkje tilfelle. Det er stor grad av standardisering i kommunesektoren, som i andre sektorar. Mykje av dette er de facto-standardar skapte av leverandørane. Det er difor heller eit spørsmål om meir koordinering og samarbeid på innkjøpssida, sjå neste kapittel.

Forvaltningsnett-samarbeidet 10 år etter?
Mykje av det som blir halde fram som gevinstpotensial, ligg i eit forsterka innkjøpssamarbeid. Eit slikt samarbeid er ikkje nemnt eksplisitt i løysingsforslaga. Det vil svara på mange av utfordringane som er lista opp, men det vil også kunna ha negative effektar, jfr. Forvaltningsnett-samarbeidet som vart avvikla av statsråd Victor Normann fordi han meinte det var konkurransehemmande.

Stor tru på felleskomponentar
Trua på såkalla felleskomponentar verkar overdriven. Felleskomponentane er vagt omtalte, det same er den ”felles arkitekturen”. Som eit eksempel kan ein spørja seg kvifor eit innloggings- og autentiseringssystem som FEIDE ikkje blir brukt over heile fjøla? FEIDE er så vidt eg kjenner til ein generisk felleskomponent, men blir likevel berre brukt i skulesektoren.

Eit Difi for kommunesektoren, eller eit nytt Kommunedata?
Det er litt uklart kva tilrådingane frå daVinci eigentleg betyr, men både scenaria ’Tilretteleggjar ’ og ’Formidlar’ minner om eit Difi for kommunesektoren. Det mest radikale scenariet, ’Leverandør’ har trekk av gamle Kommunedata. Litt rart då at dette ikkje blir sett inn i ein historisk kontekst, nettopp med framveksten av kommunedatasentralane på 1970-talet.

Sidan vurderingar av politiske konsekvensar er bortimot fråverande i rapporten, kvifor då ikkje la Difi ta eit ansvar for oppgåvene skisserte i rapporten? Dersom politisk styring ikkje er viktig i IKT-utviklinga, kan like godt Staten ta ansvaret sidan dei har organiseringa som blir etterlyst i rapporten.

Det siste alternativet, ’Leverandør’-scenariet, tvilar eg på er aktuelt. Først må i alle fall aktørane gå tilbake og lesa historien om IT-utvikling i offentleg sektor, og spesielt kommunesektoren.